CONTEXTE DE L’ETUDE

La gouvernance étant un thème qui englobe bien de domaines, le projet APID/AN signé entre le PNUD et le gouvernement malien vise au renforcement de quatre institutions :  Le Haut Conseil des Collectivités Territoriales (HCCT), l’Assemblée Nationale (AN), la Section des Comptes de la Cour Suprême(SC-CS), le Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités Territoriales (MATCL).

La Commission des Finances de l’Assemblée Nationale joue un rôle de premier plan dans le contrôle efficace de l’utilisation des ressources publiques par l’Exécutif et l’allocation des ressources pour la lutte contre la pauvreté.  Dans le cadre d’un appui ciblé à cette commission, le projet et l’Assemblée Nationale ont convenu d’entreprendre le présent audit.

1      RAPPEL DES OBJECTIFS ET RESULTATS ATTENDUS DE L’ETUDE

L’objectif général de l’étude est de conférer à la Commission les capacités organisationnelles et institutionnelles requises pour lui permettre 1) de maîtriser  l’examen du Budget de l’Etat pour assurer le vote à temps de la Loi des Finances, 2) d’aider l’Assemblée à mener à bien le contrôle de l’action gouvernementale, 3) de veiller à une bonne orientation économique du budget pour une contribution efficace au développement durable du pays.

Dans ce cadre les tâches des consultants ont été de :

·      Réaliser une revue des diagnostics organisationnels déjà réalisés ;

·      Examiner les mécanismes organisationnels existants et d’identifier les forces, faiblesses, obstacles et ouvertures y découlant en termes de :

ü      des liens de la Commission avec les autres structures de l’Assemblée Nationale,

ü      la communication entre la Commission et ses partenaires privilégiés.

·      Examiner l’existence et l’efficacité des mécanismes de collecte d’informations pertinentes ;

·      Faire le point sur l’intégration de la Commission dans les mécanismes de suivi des politiques et programmes nationaux : CSLP, PRODESS, PRODEC, PRODEJ, PDI, LOA, appui budgétaire, etc. ;

·      Analyser la pertinence et l’efficacité de la structure et son fonctionnement interne au regard de sa mission ;

·      Faire le point de l’adéquation des ressources humaines, financières et matérielles de la Commission au regard de sa mission ;

·      Examiner les besoins en formation, l’efficacité et le suivi des formations reçues, les domaines couverts, etc. ;

·      Proposer les priorités d’action de la stratégie organisationnelle et institutionnelle de la Commission des Finances ;

·      Analyser le système de collecte, d’analyse et de diffusion des informations relatives à l’instruction des projets et propositions de loi par les commissions de travail et relatives au contrôle de l’action gouvernementale par l’Assemblée Nationale et de stabiliser les ressources humaines et de les motiver ;

·      Transformer le CDI en un véritable pôle de compétences sur les plans interne et externe ;

·      Mettre en place une structure permanente permettant une modernisation effective de l’Etat.

Le produit de l’étude est un rapport contenant outre la méthodologie adoptée :

1)     Un diagnostic organisationnel et institutionnel de la commission pour identifier les problèmes et contraintes qui bloquent le fonctionnement efficace de la Commission des Finances en accordant une attention particulière aux relations interinstitutionnelles et l’évaluation du système mis en place au Mali,

2)     Des propositions pour la stratégie et des solutions aux problèmes identifiés ainsi que leur mise en œuvre,

3)     La formulation d’un plan d’action pour le renforcement des capacités de la commission.

2     METHODOLOGIE DE MISE EN ŒUVRE DE L’ETUDE

 Afin d’atteindre les objectifs de l’étude, les consultants ont mis en œuvre une méthodologie hautement participative à plusieurs étapes.

2.1                              Activités

Investigations documentaires – Les consultants ont pris connaissance de la masse de documentation historique, organisationnelle, structurelle et institutionnelle disponible ainsi que la documentation (à travers des sources nationales et internationales) pourvoyant des modèles, méthodologies et stratégies porteurs pour le développement des actions correctives organisationnelles et institutionnelles.

Investigations auprès des acteurs en forme d’atelier d’échanges avec les décideurs, membres et personnel de la commission.  En collaboration avec le Bureau de la commission, les consultants ont rencontré les membres de la commission en une série de mini ateliers afin de prendre connaissance de leurs perceptions des forces, faiblesses, opportunités et menaces de la commission et leurs perceptions des stratégies porteuses de solutions organisationnelles et institutionnelles à envisager.   Une importante partie de cette activité a consisté à la présentation des expériences des unités d’appui domiciliées au sein de l’Assemblée Nationale du Bénin et l’analyse (par les membres de la commission) de l’applicabilité des méthodologies mises en œuvre pour le cas malien.

Investigations in situ en forme d’analyse de la mission et le diagnostic de l’adéquation organisationnelle de la structure pour son accomplissement –Les consultants ont analysé la mission de la commission et la vision affichée de son accomplissement. Ils ont ensuite mené un diagnostic organisationnel participatif de la structure afin d’évaluer le niveau d’adéquation organisationnelle, les besoins de renforcement.  Les investigations se sont concentrées sur la structuration et les processus et mécanismes organisationnels essentiels à la commission, notamment :

·      L’environnement institutionnel, de l’organisation et des modalités de fonctionnement de la commission ;

·      La nature et les types de relations avec d’une part les structures internes de l’Assemblée Nationale et d’autre part les départements ministériels et organismes concourant à l’exécution de la loi des finances ;

·      L’inventaire des moyens (humains, matériels, techniques et financiers) mis à la disposition de la commission pour l’accomplissement de sa mission ;

·      Les résultats obtenus et les difficultés et contraintes rencontrées ;

·      Les perceptions sur les solutions et les méthodes de travail propices.

Analyse et élaboration des conclusions et des propositions provisoires – En tenant compte des observations, perceptions et recommandations des parties prenantes, les consultants ont élaboré des conclusions et propositions.

Restitution et finalisation du rapport d’étude – En collaboration avec le Bureau de la commission, les conclusions et propositions provisoires de l’étude ont été restituées aux parties prenantes afin que leurs observations, suggestions et recommandations soient prises en compte dans l’élaboration finale des conclusions et propositions.

3     DIAGNOSTIC DE LA COMMISSION DES FINANCES

3.1                              Contexte historique de l’Institution

La première Assemblée Nationale fut constituée des représentants des deux plus importants partis politiques de l’époque de la fin de la colonisation, l’Union Soudanaise du Rassemblement Démocratique Africaine (US-RDA) et le Parti Progressiste Soudanais (PSP). 

Les premières élections législatives du Mali indépendant en 1962 entérinassent une monocoloration de l’institution par la présentation d’une liste nationale unique US-RDA en faveur de laquelle se prononcèrent les électeurs. 

En 1967 avec ce qu’on dénomma la « Révolution active » et une certaine radicalisation de l’option politique socialiste, l’Assemblée Nationale fut dissoute par le Président de la République et la fonction législative.  La fonction législative fut confiée à un organe d’exception, le Comité National de Défense de la Révolution (CNDR).  Cet organe fonctionnera, à travers sa Délégation législative spéciale, jusqu’au coup d’Etat militaire en 1968.  De cette date, jusqu’en 1978 et l’instauration des institutions de la IIème République, le Comité Militaire de Libération Nationale (CMLN) s’arrogea les attributs législatifs et gouvernera par ordonnances. 

A partir de 1979, l’Union Démocratique du Peuple Malien, parti unique constitutionnel, appliquera le mode électoral monocolore et une Assemblée Nationale ayant quatre-vingt (80) sièges fut constituée essentiellement des responsables des sections locales du parti unique.  Le Président de l’institution siégeait de droit dans l’organe dirigeant du parti, le Bureau Exécutif Central. 

Après la révolution de Mars 1991, la fonction législative revint au Comité de Transition pour le Salut du Peuple (CTSP) composé officiers auteurs du putsch militaire et représentants des organisations et associations de la société civile ayant participé depuis 1990 au mouvement en faveur de l’ouverture politique. 

L’adoption de la loi fondamentale de la III République en 1992 engendrait la première Assemblée Nationale multipartite de l’ère démocratique.  Composée de cent seize (116) députés, l’institution évoluera à partir de la seconde Assemblée pour atteindre sa taille actuelle de cent quarante sept (147) sièges. 

3.2                              Cadre de structure et du fonctionnement de la Commission des Finances

Les articles 28 à 35 du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale fixent la structure et le fonctionnement des Commissions Générales destinées à alimenter la prise de décision de la plénière de l’Assemblée Nationale.  

Cette véritable cheville ouvrière de l’Assemblée Nationale est constituée chaque année par onze (11) commissions formées après la mise en place du Bureau de l’Assemblée Nationale.   Elles couvrent tous les secteurs de l’activité gouvernementale.  Leur dénomination évoque le domaine de leur compétence :

                                      i.            La commission des travaux publics, de l’habitat et des transports ;

                                    ii.            La commission de l’éducation, de la culture et de la communication ;

                                   iii.            La commission de la santé, des affaires sociales et de la solidarité ;

                                  iv.            La commission de la défense nationale, de la sécurité et de la protection civile ;

                                    v.            La commission de l’énergie, des industries, des mines et des technologies ;

                                  vi.            La commission des finances, de l’économie et du plan ;

                                 vii.            La commission des lois constitutionnelles, de la législation, de la justice et des institutions de la République ;

                               viii.            La commission de l’administration territoriale et de la décentralisation ;

                                  ix.            La commission des affaires étrangères, des maliens de l’extérieur et de l’intégration africaine ;

                                    x.            La commission du développement rural et de l’environnement ;

                                  xi.            La commission du travail, de l’emploi, de la promotion des femmes, de la jeunesse et des sports. 

Elles peuvent accueillir un maximum de vingt et un (21) membres et tous les Députés doivent obligatoirement s’inscrire dans une commission, mais aucun d’eux ne peut être membre de plus de deux commissions.  Les commissions élisent en leur sein un bureau composé d’un Président et d’un Vice-Président.  Un rapporteur est nommé à l’examen de chaque affaire. 

Les commissions se voient imputer chacune selon ses domaines de compétence les projets et propositions déposées sur le bureau de l’Assemblée.  Elles en font l’étude et communiquent leurs conclusions lors des débats en plénière.  Plusieurs commissions peuvent se rapprocher pour constituer les groupes de travail temporaires ou permanents pour l’examen des dossiers ayant une nature sémi-transversale ou transversale.   En matière d’orientation, les commissions sont sensées développer l’expertise pour les domaines de leur compétence afin d’alimenter les remarques et actions critiques de l’AN sur les actions et les objectifs présentés par le gouvernement.  En matière de contrôle, cette même expertise est sensée pourvoir à l’AN la matière première aux fins de l’exercice du «contrôle parlementaire ».

Placée parmi les onze commissions générales, la Commission des Finances bénéficie de trois (3) exceptions organisationnelles en relation avec la délicatesse de la matière à traiter :

·         sa taille n’est pas limitée à vingt et un (21) membres comme celle des autres commissions générales ;

·         elle élit un rapporteur général en son sein au lieu d’élire un rapporteur pour chaque dossier à traiter comme les autres commissions générales ;

·         elle a la faculté de désigner des rapporteurs spéciaux si le besoin s’en fait sentir.

 Une exception spéciale associée, mais pas directement liée à la mission régalienne de la Commission des Finances, est faite en ce qui concerne le budget de l’AN.  A cet effet, la Commission est chargée d’étude et de contrôle du budget de l’Assemblée Nationale à travers l’élaboration d’avis sur la pertinence du budget aux fins de son adoption pa le Bureau de l’AN.

 Pour une meilleure organisation de son travail, l’AN a instauré une Conférence des Présidents qui comprend les Vice-Présidents de l’AN, les Présidents des Groupes Parlementaires, les Présidents des Commissions Générales et le Rapporteur Général de la Commission des Finances.  La conférence examine l’ordre du jour du Parlement et établit une proposition pour l’assemblée.  Elle peut en outre se prononcer sur l’organisation de la discussion générale des textes soumis à l’AN.   Les commissions comptent fortement sur la conférence pour la bonne circulation et diffusion des informations.  La présence à la fois du Président et du Rapporteur Général de la Commission des Finances dans cette structure organisationnelle interne favorise en principe, l’accomplissement de sa mission.

En général, les commissions générales de l’AN sont dotées d’un Assistant Parlementaire et d’une secrétaire.  La Commission des Finances ne fait pas exception à cette règle générale. 

3.3                              Adéquation institutionnelle et organisationnelle de la commission pour l’accomplissement de sa mission et mandat

3.3.1        Revue des évaluations antérieures

La présente étude est la première du genre pour ce qui concerne l’analyse spécifique des capacités et compétences de la Commission des Finances. L’Assemblée Nationale, toutefois (avec l’appui du PNUD à travers le Projet Régional pour l’Evaluation des Capacités en Afrique), a entrepris deux activités d’autoévaluation courant l’an 2000[1].  Chacune de ces activités comprenait des activités aboutissant à l’élaboration des constats sur les problèmes à résoudre et des recommandations pour une meilleure prise en charge des missions par l’institution.  Les principaux constats et recommandations de ces études suivent :

Table 1 Synthèse des constats et recommandations issues des études antérieures de l'Assemblée Nationale

3.3.2        Audit de la Commission des Finances

Les sous chapitres suivants présentent les principaux constats de l’audit organisationnel de la Commission des Finances.  Les informations pertinentes ont été collectée à l’aide d’une étude documentaire des principaux instruments du cadre de l’Institution et à travers des supports d’échange conçus par les experts et administrés selon une approche participative (l’organisation de quatre (4) jours de rencontres/échanges entre les experts, les membres de la commission (y compris le bureau) et son personnel.)  Il est à noter que les échanges ont été enrichis par la participation de parlementaires et d’agents des autres commissions, organes et structures de l’AN intéressés par les travaux (cf liste des personnes rencontrées en annexe à la présente étude). 

3.3.2.1       Mission et mandat de la commission

Paradoxalement aux autres organes et structures de l’Assemblée, la mission et les charges des commissions générales (y compris celle des finances) n’est pas explicitement définie par le Règlement Intérieur en vigueur.  Il en résulte que l’implication réelle des commissions dans l’ensemble des missions du parlement (législatives, d’orientation et du contrôle), particulièrement celles chargées des domaines larges et/ou transversaux comme celui des Finances, de l’Economie et du Plan, se trouve confrontée à des interprétations et des limites potentielles.  La capacité de l’AN de mitiger les risques et lever les contraintes associés à une orientation forte des travaux des commissions pour l’un ou certains aspects de la mission générale de l’institution (soit législatifs et/ou d’orientation et/ou de contrôle) est affaiblie par l’absence de définitions claires de ses attentes en ce qui les concerne dans le Règlement Intérieur.

Au cours des échanges, il est ressorti que la mission stratégique généralement reconnue et  mise en application par l’Institution pour sa Commission des Finances consiste à :

·         favoriser la maîtrise de l’examen du Budget de l’Etat pour assurer le vote à temps de la Loi des Finances,

·         aider l’Assemblée à mener à bien le contrôle de l’action gouvernementale,

·         veiller à une bonne orientation économique du budget et de la planification pour une contribution efficace au développement durable du pays.

En fonction de l’article 18 du Règlement Intérieur qui stipule « ……..Les Questeurs……Ils préparent, sous la haute direction du Président en accord avec le Bureau de l’Assemblée Nationale, le budget de l’AN qu’ils rapportent devant la Commission des Finances, de l’Economie et du Plan…….. », l’Institution attribue une mission d’étude et du contrôle de son budget à la Commission des Finances. 

Afin de jouer ce rôle, la commission doit synthétiser les enjeux, apprécier la pertinence et juger de la fiabilité des options et de la mise en œuvre de la planification, de la budgétisation du développement proposés au législatif et mis en œuvre par l’exécutif.  Ceci sous entend la création des conditions d’examen qui permet aux députés d’apprécier :

·         La nature, la portée, l’exhaustivité des instruments déposés au regard de certains repères internationaux et sous-régionaux ainsi que des dispositions résultant des lois et décrets en vigueur ;

·         Les recettes fiscales pour déterminer les facteurs de variation, en dissociant l’influence des données endogènes et exogènes ;

·         La pertinence et la fiabilité des hypothèses et des réalisations ;

·         La fiabilité des données macro économiques, sur la base de leur confrontation avec d’autres sources d’information ;

·         Les risques de variabilité des facteurs économiques, sociaux et culturels ;

·         Les tendances historiques et leur justification ;

·         Les liens entre les données budgétaires, économiques et de planification et les stratégies nationales de développement durable et de lutte contre la pauvreté ;

·         Les prévisions de dépenses au regard de :

ü      La nomenclature budgétaire en vigueur,

ü      Les accords d’appui budgétaire en vigueur avec les partenaires au développement, 

ü      Les stratégies nationales de développement durable et de lutte contre la pauvreté en vigueur.

·         L’Assemblée doit en outre, rendre compte aux populations de l’exécution des programmes du Gouvernement. A ce sujet, la commission des finances est chargée de l’évaluation «ex post » de certains programmes contenus dans le budget pour s’assurer que ceux-ci ont été effectivement réalisés, que l’impact peut être mesuré au moyen d’indicateurs financiers et non financiers.

3.3.2.2       Principales forces et opportunités, faiblesses et contraintes de la commission

Le Règlement Intérieur de l’AN reconnaît l’étendue et la complexité des tâches assignées à la Commission en lui attribuant des exceptions.  Les résultats de ces exceptions, en termes de taille et mode de rapportage sont parmi ses principales forces.  Les opportunités de la commission sont de taille.  Son statut et positionnement fait d’elle un négociateur privilégié avec les autorités financières, économiques et du plan de l’exécutif.  Ceci l’assure une forte influence, l’accès aux éventuels appuis appropriés et un important rôle dans le maintient de la concorde institutionnelle élargie et par conséquent, la paix sociale.      

La commission fait toutefois face à d’importantes faiblesses et contraintes qui limitent outre mesure sa capacité d’assumer pleinement ses missions au service du législatif.   

Parmi celles-ci on peut compter des faiblesses et des contraintes liées :

o        à l’environnement institutionnel et organisationnel et des modalités de fonctionnement de la commission ;

o        à la nature et des types de relations de la commission avec d’une part les autres structures et commissions de l’AN, et d’autre part les départements ministériels et organismes concourant à l’élaboration et l’exécution de la loi de finances ;

o        à l’ensemble des moyens (matériels, techniques et financiers) mis à la disposition de la commission pour l’accomplissement de ses missions.

3.3.2.2.1      Faiblesses et contraintes d’ordre institutionnel, organisationnel et fonctionnel de la commission

Les membres et le bureau de la commission bénéficient d’un mandat d’une seule année.  Le principe a deux principaux effets sur la capacité de la commission d’assurer son mandat :  le temps réel consacré au travail parlementaire ne permet pas aux membres de la commission d’acquérir les connaissances nécessaires à leurs tâches et le temps que les parlementaires consacrent à se positionner pour les rotations et les élections subséquentes engendre une dynamique de campagne électorale permanente qui empiète négativement sur le temps du travail parlementaire. 

 L’exception dotant un statut spécial au rapporteur général de la commission engendre une certaine confusion organisationnelle hiérarchique au sein de la commission.  La capacité du bureau est affaiblie par l’influence inhérente au statut du rapporteur général.

 L’exercice du contrôle parlementaire des finances publiques se fait en l’absence d’une stratégie de contrôle assortie d’une vision de la mission de l’Assemblée Nationale dans ce domaine.  

 Le bureau n’entretient pas régulièrement des archives faisant foi des activités et réalisations de la commission.  Ceci affecte la capacité de la commission de situer leurs travaux dans la continuité et on constate des duplications importantes en matière de recherche, collecte et maîtrise des informations pertinentes.

 Les tâches à réaliser au sein de la commission ne sont guère planifiées de manière systématique, ni programmées en son sein de manière équitable..  La commission dépend fortement de la compétence et de la volonté de ses membres à assumer la responsabilité des tâches à accomplir.  Un fort absentéisme se fait sentir au sein de la commission. Il en résulte qu’un noyau de membres assume l’essentiel des travaux. 

3.3.2.2.2      Faiblesses et contraintes en termes des rapports et des relations de la commission

Souffrant de l’absence d’une véritable bibliothèque et n’obtenant pas toujours suite aux demandes de documentation supplémentaires adressées aux départements ministériels, les députés contournent les difficultés de s’informer en recourant à l’audition des personnes ressources.  En l’absence des sources d’information contradictoires, le risque de subjectivité de la méthode est fort. La multiplication des auditions encombre considérablement le travail de la commission et rallonge les délais d’étude des projets sans garantir la qualité des conclusions. 

La commission n’entretient pas des rapports et relations de correspondance avec les organes et entités chargés de l’orientation, de la planification, de la budgétisation et/ou de suivi évaluation de l’utilisation des ressources publiques pour des fins d’information.  Aucune activité d’information sur l’orientation de l’élaboration du Budget d’Etat n’est mise en œuvre entre le Parlement et l’exécutif.   Il en résulte que les connaissances des membres de la commission sur les principaux instruments d’orientation du développement durable sont faibles.  La plupart des membres de la commission n’ont pas d’aptitudes suffisantes pour discuter rationnellement et efficacement des questions concernant la commission.

 La commission dépend fortement de la Conférence des Présidents pour l’obtention des informations pouvant l’affecter et pour la communication des informations qu’elle voudrait faire circuler aux autres structures, organes et aux membres du parlement ne faisant pas partie de la commission.  

 La collaboration avec les autres commissions est bonne selon les membres de la commission mais on ne constate pas l’existence d’un flux d’informations entre ces commissions et la commission de finances pouvant alimenter la compréhension du domaine des finances, de l’économie et du plan par les membres de la commission de finances pour des fins d’examen, d’orientation ou de contrôle. 

 Les membres de la commission considèrent que les rapports de la commission avec le ministère chargé des finances sont marqués de collaboration et d’assistance.  On note toutefois que ces rapports se limitent essentiellement aux auditions.  La commission entend régulièrement les responsables des ministères chargés des affaires étrangères, de l’intégration africaine, des PME/PMI, de la réforme de l’Etat.  Ses rapports avec le ministère chargé du plan sont plus faibles selon les membres de la commission.   

La commission n’entretiennent pas de rapports avec les organes d’orientation, de décision, de planification, de mise en œuvre ou de suivi évaluation du CSLP, du PRODESS, PRODEC, PRODEJ, PDI, ou de LOA[2] et des mécanismes permettant une remontée des informations relatives aux travaux de ces entités à la commission n’est pas mise en place.  Certains des membres de la commission sont peu informés de la réforme budgétaire en cours, surtout du contexte et des concepts techniques de budget programme et de la mouvance pour l’appui budgétaire.  Des invitations de participation aux activités d’orientation, de planification, de suivi évaluation lancées par certains départements ministériels et certains organes d’orientation interministérielles ont été accueillies avec hésitation par des membres de la commission.  Ceux-ci craignent qu’une telle participation diminuera la capacité de la commission d’examiner, d’orienter et de contrôler le domaine.   D’autres membres voient des opportunités qu’ils estiment que la commission doit saisir, surtout en termes d’information et d’efficacité. 

 La commission n’entretient pas de partenariat avec la section des comptes de la Cour Suprême.  Elle a débuté un travail dans ce sens, mais une stratégie pour ce faire n’a pas encore été formalisée et l’implication de cette structure demeure faible dans les activités de contrôle de la commission.   

 La commission entretient des rapports avec le Bureau de l’AN à travers sa mission d étude et de contrôle du budget de l’institution.   Les membres estiment généralement que la capacité technique de la commission de réellement impacter la prise de décision sur le budget sont faibles.

3.3.2.2.3      Faiblesses et contraintes liés aux moyens et ressources mis à la disposition de la commission

Le contrôle parlementaire des finances publiques est exercé dans un contexte caractérisé, entre autres, par l’insuffisance du personnel technique affecté à la commission chargée des finances, par l’inexistence d’outils d’évaluation et de contrôle du budget de l’Etat et par la dépendance du parlement vis-à-vis du Gouvernement pour l’obtention des informations nécessaires à l’étude et au vote des lois de finances. A cela s’ajoutent les difficultés réelles qu’éprouve la commission  d’une part, pour satisfaire les besoins d’analyse, d’estimation et de simulation de données économiques et financières, faute d’outils appropriés et d’autre part, pour obtenir du Gouvernement et dans les délais toutes les informations voulues. Cette situation affecte négativement la qualité du contenu technique des débats budgétaires et explique en partie l’inefficacité du contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement. 

La commission chargée des finances de l’Assemblée Nationale ne dispose que d’un seul assistant, celui-ci ayant un profil de juriste/publiciste. 

 L’assistant assure à lui seul les fonctions attribuées dans d’autres compétences (secrétaire, collectifs d’assistants de commission, collectifs de conseillers législatifs, chargés de recherches archivistes, coursiers etc.…).  Une si grande surcharge ne  peut objectivement permettre d’atteindre un résultat de qualité.

 Les fonctionnaires en détachement ainsi que les agents directement recrutés par l’Assemblée ne sont au préalable soumis à aucun test ni à aucune formation spécifique au travail parlementaire avant leur prise de service. Il n’y a pas non plus de politique de formation continue ou de recyclage des agents.

 Par ailleurs les recrutements directs ne tiennent pas toujours compte de la spécificité des emplois auxquels sont destinés les candidats. A chaque emploi devrait correspondre un profil ; on ne peut, par exemple, être compétent indifféremment au poste d’assistant de la commission des finances et à celui de chargé de matériel. Or c’est ce à quoi on assiste le plus souvent. 

Les séances du travail de la commission des finances sont tenues dans une ancienne salle de plénière.  La sonorisation de la salle fait largement défaut et elle n’est pas équipée de matériel s’apprêtant aux travaux.  Les membres de la commission, autres que le Président et le Rapporteur Général, ne disposent pas de lieu de travail à l’Assemblée. 

 La commission des finances n’a pas un service de documentation spécialisé et dispose que d’un équipement en matériel informatique insuffisant (trois ordinateurs et connexion à l’internet) qui n’est pas systématiquement mis à la disposition des membres de la commission.

 La commission ne dispose ni de budget de fonctionnement, ni de budget permettant la levée des enquêtes et/ou des investigations particulières.  

3.3.2.2.4      Les formations reçues et les besoins pour l’avenir de la Commission des Finances

Au cours de 24 derniers mois, les membres de la commission ont participé à une séance de formation animée par l’Association Malienne de Recherche Action pour le Développement (AMRAD) avec l’appui du projet APID/Volet AN.   A cette occasion, plusieurs modules de formation ont été présentées sur les sujets suivants :

·         la constitution et l’organisation des pouvoirs publics,

·         les pouvoirs exécutif et législatif et les rapports entre eux,

·         les moyens d’action du parlement dans le contrôle du gouvernement destinés aux parlementaires et le personnel de l’administration parlementaire,

·         le processus budgétaire notamment dans une perspective d’équité entre hommes et femmes, finances publiques et bonne gouvernance,

·         rôles respectifs du Ministère des Finances, de l’Assemblée Nationale et de la Section des Comptes dans l’élaboration, l’adoption, l’exécution et le contrôle du budget.

 Dans le souci de pérenniser les formations, le concepteur a mis en œuvre deux outils permanents – un livret de référence rapide contenant des informations utiles issues des formations pour les parlementaires et le personnel de l’administration parlementaire et un site web de référence pour le public, les parlementaires et le personnel de l’administration parlementaire. 

 En matière de formation, plusieurs besoins se font sentir au sein de la commission. 

 1)       Assurer l’offre des formations permettant aux membres de la commission d’acquérir des connaissances utiles pendant la courte durée de la mandature -  Pendant les activités de la présente étude tous les acteurs intervenant au niveau de la Commission des Fiances ont insisté sur la nécessité de dispenser aux membres de ladite commission une formation dans les divers domaines touchant la mission de la commission (l’orientation, la planification, l’exécution et le suivi contrôle des domaines macro-économique, de la gouvernance économique et financière, budgétisation, fiscalité, etc.).  Une approche offrant des séminaires et opportunités d’échange avec les structures, services, institutions et experts internationaux et nationaux des domaines d’intérêt semble porteur en vue de l’emploi du temps de la commission et en vue de la durée de la mandature.  Certes, l’objectif n’est pas de faire de chaque parlementaire un spécialiste, mais de dégager et d’expliquer les principaux concepts dans les divers domaines de compétence de la commission.  Cette formation doit être continue et considérée comme un exercice permanent en raison de la mobilité des députés dans les commissions. 

2)       Développer l’offre des formations et des outils pour les commissaires entrant afin qu’ils puissent rapidement saisir les enjeux et les méthodes propices à leur contribution aux travaux de la commission.  Ces formations et outils seront à offrir au début de chaque mandature.  

3)       Développer un programme de renforcement continu des assistants techniques de la commission afin qu’ils puissent offrir des services de pointe à la commission. 

4     PROPOSITIONS POUR LA STRATEGIE ET DES SOLUTIONS AUX PROBLEMES IDENTIFIES ET LEUR MISE EN OEUVRE

4.1                              Opportunités clés et stratégies porteuses

Un certain nombre d’opportunités de contexte s’ouvrent pour la commission en termes de son renforcement.  Les plus importantes parmi elles sont :

·         La bonne disposition des partenaires au développement qui sont prêts à appuyer la commission à résoudre les problèmes et à lever les contraintes ;

·         La coopération inter parlementaire régionale et mondiale qui se développe et facilite les échanges d’expériences et de pratiques enrichissantes mutuellement ;

·         Le partenariat avec les structures gouvernementales ou indépendantes dans la fourniture d’informations et d’études d’impact existantes ;

·         La disponibilité des nouvelles techniques d’information et de communication qui , à l’heure de la mondialisation peuvent permettre à la commission d’accéder à la banque de données existante sur Internet ou pouvant être fournies par des personnes ou institutions existantes à l’autre bout du monde ;

·         La disponibilité des outils de seconde génération pour l’analyse budgétaire et pour le suivi de l’exécution du budget en collaboration avec la société civile.

 Au cours des différentes séances de travail organisées pendant la mission de l’étude, l’unanimité est faite du coté des députés que le budget général de l’Etat est un document complexe, très technique mais aussi très important pour la vie de la Nation. 

Or, pour des raisons d’aptitude ; connaissances, manque de moyens humains, techniques et matériels les députés n’ont pas la capacité de faire le travail de fond indispensable pour la compréhension du budget.  

En effet, de plus en plus, à la place des formes traditionnelles de documentation surabondante et analytique, les nouvelles approches budgétaires (budget programme) font appel à un nouveau type d’information rationalisée axée sur des aspects politiques pertinents et utilisant des outils de seconde génération.

Pour un parlement moderne, il devient de plus en plus utile que ce type d’information fasse l’objet de vérification de la part d’entité neutre, capable de fournir en premier lieu des renseignements pouvant aider le parlement à prendre position par rapport aux choix opérés par le Gouvernement.

Dans des pays développés, les parlements font appel à des experts extérieurs. Cette formule serait trop onéreuse et ne présenterait pas de sécurité pour des pays en voie de développement tels que le Mali et le Bénin.

L’initiative du parlement béninois appuyée par l’ACBF et le programme des Nations Unies pour le Développement qui a consisté à installer deux unités d’appui l’une (CAPAN) ayant une mission large d’appui à l’analyse par l’ensemble des structures et commissions du parlement et l’autre (UNACEB) ayant une mission d’appui technique spécifique à la commission des finances) au sein du parlement et a eu faire des structures pérennes a intéressé les députés maliens. 

L’installation et la pérennisation d’une cellule chargée d’appuyer le parlement dans sa mission d’examen et du vote des lois de finances seraient utiles pour combler un grand nombre des lacunes techniques de la commission.  Les commissaires estiment toutefois que cette stratégie est difficilement envisageable en vue de la situation générale de rareté de ressources au sein de l’AN et en fonction du cadre institutionnel qui régit la structure et le fonctionnement de la commission.  Le retard vécu dans la relecture des instruments de base du fonctionnement de l’institution[3] vient à confirmer cette conclusion. 

Les résultats du présent diagnostic, comblé des perceptions des acteurs, permettent de dresser une liste des principales stratégies porteuses et réalistes pour la création des conditions pouvant impulser des améliorations significatives à court et à moyen terme :

1.  Elaborer et mettre en œuvre une stratégie de contrôle assortie d’une vision claire de l’Assemblée Nationale

La stratégie du contrôle parlementaire pourrait être définie selon les axes ci-après :

·         La complémentarité des moyens de contrôle parlementaire (contrôle de portée générale et contrôle spécifique dont font partie le vote des lois de finances, le contrôle budgétaire) ;

·         L’Assistance de la juridiction financière en tant qu’institution de contrôle spécialisée à l’Assemblée Nationale.  Cette assistance de la section des comptes de la Cour Suprême se justifie au plan technique, eu égard à la qualification de son personnel dans le domaine de la vérification des comptes de l’Etat.  Il convient de faire jouer à celle-ci son rôle partenaire de l’Assemblée Nationale ;

·         La prépondérance du contrôle parlementaire des finances publiques en tant que point d’aboutissement de tous les autres contrôles portant sur l’exécution du budget de l’Etat et sur la gestion financière des autres organismes publics ;

·         Dégager la forme et le contenu à donner aux rapports d’activités et de gestion que le Président doit soumettre à la plénière du parlement et élaborer des supports pour ce faire.

2.  Renforcer les capacités de la commission de mettre la stratégie en œuvre

·         Offrir des opportunités continues d’acquisition de connaissances aux membres de la commission. Ceci passe par l’offre des séminaires de formation, d’information et d’échanges à courte durée et l’offre des opportunités de bénéfice d’autres expériences du domaine. En vue de la cadence de renouvellement de la structure, il s’agit de développer une offre permanente pouvant satisfaire les besoins des députés entrants comme ceux qui vivent plusieurs mandats au sein de la commission. A ceci s’ajoute le développement et l’offre des formations et des outils (références rapides) pour les commissaires entrant afin qu’ils puissent rapidement contribuer aux travaux et les résultats attendus de la commission.

·         Renforcer l’effectif des assistants de la commission des finances en augmentant le nombre et la qualité du personnel.  Assurer que leur recrutement tienne compte du profil du poste (les trois disciplines essentiels sont : macroéconomie, finances publiques et fiscalité).  Assigner une mission technique à ce personnel.   Le rôle des assistants est de dépouiller ces multiples documents et de les rendre accessibles et digestes aux non initiés dans le domaine car, il faut éviter de faire du débat budgétaire une affaire de spécialistes.  Il s’agit donc essentiellement de renforcer l’information du parlement de manière à ce que les députés puissent par eux-mêmes mettre en balance les différentes options en présence, identifier les objectifs, vérifier leur faisabilité, apprécier leur opportunité et faire des choix alternatifs.  Il est important que ces assistants bénéficient de formation continue du domaine afin qu’ils puissent assurer l’assistance technique de manière qui suit les évolutions techniques et du cadre (mouvance de l’appui budgétaire, réforme budgétaire, mécanismes et moyens techniques d’analyse, etc.)

·         Etablir et entretenir une documentation spécialisée au sein de la commission constituée d’ouvrages de référence dans les domaines des finances publiques, de l’économie, de la planification, des statistiques, de la gestion de l’audit, de la vérification etc.….  Cette documentation dynamique doit comprendre en outre des recueils et revues des accords et instruments du domaine au niveau national et sous régional.

·         Engager la collaboration avec les services, institutions, organismes et organes international, national et local d’orientation, de planification, de mise en œuvre et de suivi évaluation pour les fins d’information. 

·         Concevoir et mettre à la disposition des membres de la commission des outils d’évaluation et de contrôle.  Ces outils seront constitués de modèles de calculs et de simulation des données économiques et financières et de guides pratiques exposant les méthodes et techniques d’analyse,de contrôle et d’évaluation du budget de l’Etat.   Dans ce cadre, la CAPAN et l’UNACEB (Unité d’Analyse de Contrôle et d’Evaluation du Budget de l’Etat) constituent une expérience dont le succès au Bénin pourrait conduire à son application au Mali.

3.  Améliorer les conditions de travail des Députés

Pour relever l’efficacité des Députés et de la commission des finances dans le cadre de l’étude de la loi de finances, il est nécessaire de :

·         Aménager la salle des séances de la commission – La sonorisation de la salle a urgemment besoin de renouvellement ;

·         Mettre une salle de travail équipée des moyens matériels et informatiques adéquats, y compris l’accès à l’internet à la disposition des membres de la commission.

4.  Renforcer des relations parlement / gouvernement

Il s’agit notamment de l’amélioration nécessaire à apporter à la gestion de la communication des documents et autres informations demandées par les commissions chargées de l’examen du projet de loi de finances.

 5     PLAN D’ACTION POUR LE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE LA COMMISSION

 Le cadre commenté suivant décline les objectifs et les stratégies porteuses en plan d’actions porteuses et prioritaires.