Seminaire-CAHIER DE PARTICIPANT

CAHIER DE PARTICIPANTa

ATELIER DE FORMATION SUR L’ETUDE, L’ANALYSE et L’INTERPRETATION DU BUDGET D’ETAT

A l’intention des membres de la commission des finances de l’Assemblée Nationale

Animé par :

Bacari Koné (PDSF)

Stephanie Diakité, JC-JD/MBA/PhD

I. Définition budget d’état a

- Autorisation parlementaire donnée au Gouvernement de prélever et / ou de mobiliser des ressources (impôts, taxes, prêts, dons, produits de ventes, dividendes, etc…) pour financer des dépenses déterminées (biens, services transfert, etc…).

- Autorisation parlementaire préalable arrachée de haute lutte au cours du processus de démocratisation des Etats modernes

· d’abord pour les recettes (loi de 1811 en Angleterre)

· ensuite pour les dépenses en vu d’en contrôler la nature, la destination et le montant : en effet, les ressources sont mobilisées pour couvrir des dépenses ; plus les dépenses sont importantes plus seront les ressources nécessaires pour les couvrir. Aussi, avec le temps, les parlements ont exigé que des budgets contenant d’une part un état des dépenses envisagées et d’autre part un état des ressources nécessaires pour les financer et leur soient présentés annuellement.

- Mais la taille et le contenu de tout budget d’Etat dépendent de la philosophie politique dominante dans le pays relative aux droits des citoyens aux services et à la manière dont l’accès à ces services doit être autorisée (provision directe par l’Etat lui-même ou par une structure non étatique)- Longue tradition de discours philosophiques relatifs au besoin et à la nécessité du Gouvernement (4 ou 3 siècles avant Jésus Christ du temps des Socrates, Platon et Aristote).

- Aujourd’hui encore, la philosophie politique demeure un vibrant sujet de débats sur les relations entre l’Etat et le citoyen : en fait, c’est cette relation qui détermine essentiellement la taille et le contenu des Finances Publiques, c’est à dire du budget d’Etat.

- On peut identifier trois (3) grandes catégories de philosophie politique par rapport aux relations entre l’Etat et le citoyen : la philosophie libertarienne (ou libéralisme classique), la philosophie néo-libérale et la philosophie collectiviste :

TAXONOMIE SIMPLIFIEE DES PRINCIPES PHILOSOPHIQUES DES FINANCES PUBLIQUES

Théorie libérale classique	Théorie libérale moderne (Néo-libérale)	Théorie civique ou collectiviste
Principales caractéristiques
Autonomie de l'individu	Primauté de l'individu	Dépendance mutuelle
Marchés libres (non regulés)	Marchés corrigés	Rejet du marché
Droits négatifs seulement (totale liberté de la coercion,	Droits négatifs plus quelques droits positifs	Pleins droits positifs (droits sociaux et
des interférences et de la discrimination)		économiques
Etat de laissez-faire	Etat assistant	Etat providence
Capitalisme	Economy mixte	Socialisme
Croyances
L'Etat est corruptible	L'Etat est un mal nécessaire	Etat bénévole
L'impôt est une confiscation	L'Impôt pour l'efficience	L'impôt pour des objectifs sociaux
Danger de culture de dépendance	Promotion du capital humain	Construction du capital social
Pas de cas moral pour l'égalité	Egalité d'opportunité	Egalité de résultats
Les droits à la propriété privée sont inviolables	Les droits à la propriété reflètent les objectifs de	La propriété est un vol
	politique économique et sociale
Implications générales
La société n'est pas reconnue	Faible conception de la société	L'accent est mis sur la société
Seule l'entreprise privée garantit les droits	Droits découlant du marché sont corrigés	L'Etat donne les droits
Les individus sont des consommateurs et non des citoyens	Les individus sont avant tout des consommateurs	Les individus sont avant tout des citoyens
Dépendance sur la charité et/ou les volontaires citoyens	L'Etat complète les actions de charité et de volontaires	L'Etat remplace la charité
Implications pour le Secteurs Public
Etat très minimum	Etat lourdement contraint	Etat expansif
Met en oeuvre des droits négatifs seulement	Quelques droits positifs aussi (à l'éducation, à la santé,	Pleins droits positifs
(à travers un bon système de justice : police, tribunaux ...)	à la culture etc…)
Fourniture des services publics par le secteur privé	Fourniture par secteur public ou privé	Fourniture par le secteur public
Etat minimum pour le bien être (filet de sécurité	Etat de bien être conditionnel	Bien être inconditionnel
seulement)
Assurance privée	Assurance publique et privée	Assurance publique
Implications pour les finances publiques
Finance publique (Budget) minimum	Finances publiques restreintes	Finances publiques non restreintes
Dépenses privées remplacent les dépenses publiques	Recherche l'additionnalité des dépenses publiques	Dépenses publiques remplacent les dépenses
		privées
Minimise le poids des impôts	Impose "les maux" et non les "biens" pour raisons	Impôts pour redistribuer pour raisons d'équité.
	d'efficience
Impôts régressifs	Impôts proportionnels	Impôts progressifs
Prêts et dette publique très limités	Prêts et dette pour des objectifs d'efficience	Prêts et dettes pour le bien être social

- Ainsi, la philosophie libérale classique croit fortement à la responsabilité individuelle, l’Etat n’intervenant seulement que pour protéger les citoyens de la coercission, des interférences et des discriminations. L’Etat dans ce contexte fournit seulement les services destinés à cette protection : justice et services associés de droit, de l’ordre et de la protection tels que police, tribunaux , prisons, réhabilitations, etc…. : il n’y a donc qu’un besoin minimal pour les finances publiques.

- La philosophie néo-libérale, tout comme les classiques, met l’accent sur la responsabilité individuelle. Cependant, elle croit que les résultats du marché peuvent être injustes parce que tous les individus n’ont pas la même opportunité pour gagner leur vie à travers le flair, l’initiative et le travail dur.

L’Etat doit donc assurer que tout le monde à la même opportunité pour sécuriser un niveau de vie adéquat. Aussi, quelques droits positifs limités doivent être assurés par l’Etat en vue de créer l’égalité d’opportunité. Ces droits positifs incluent 1 une éducation suffisante pour rendre les gens employables, 2 un service de santé pour les garder en forme pour le travail, 3 un marché de travail libre de toute discrimination sociale, raciale, ou basée sur le sexe et l’âge et, 4 un système de sécurité sociale pour aider ceux qui ne peuvent raisonnablement pas se supporter à cause d’incapacité et du vieil âge.

On voit donc qu’ici il y a un besoin de beaucoup plus de Finances Publiques. Cependant il y a des limites strictes à l’intervention de l’Etat dans l’économie et dans la société. Il y a toujours un accent sur l’individu notamment sur ce que l’individu peut faire pour l’Etat et non sur ce que l’Etat peut faire pour l’individu. Les Finances Publiques doivent compléter les finances privées et non les remplacer.

- La philosophie collectiviste, par contre , n’accepte pas le concept d’individus autonomes : pour elle, chaque individu fait partie d’une communauté et ne peut pas fonctionner sans elle. Cette dépendance mutuelle exige la provision collective (et non individualisée) des biens et services pour satisfaire les besoins sociaux (les besoins individuels ne sont pas importants). Les gens ont les pleins droit positifs en tant que citoyens et non juste des droits négatifs en tant que consommateurs. Seul un Etat très bénévole et omniprésent peut fournir (ou satisfaire ?) ces droits économiques et sociaux expansifs. L’Etat doit contrôler tous les marchés, les droits de propriété individuels sont remplacés par la propriété collectiviste ou étatique. Le profit privé ne doit pas se faire au dépend du bien être social.

Dans cette philosophie, les Finances Publiques ne souffrent d’aucune restriction et financent pleinement les services publics en fonction des besoins. Elles remplacement complètement les finances privées.

- On peut donc constater que bien plus qu’une question d’argent seulement, le budget d’Etat reflète aussi et surtout une philosophie politique sur les relations constitutionnelles et culturelles entre les citoyens individuels et leurs Gouvernements au niveau national, régional et local. En d’autres termes, le budget reflète les droits et responsabilités des citoyens individuels non pas seulement par rapport à leur propre vie, mais aussi par rapport à celle de leurs familles, voisinages et communautés locales, régionales ou nationales.

- De nos jours, c’est la philosophie politique néo-libérale plus ou moins renforcée qui est en vigueur partout dans le monde avec des politiques d’allocation des ressources et des rôles qui donnent de plus en plus de place au secteur privé et qui prônent des interventions très limitées dans la vie économique et sociale de la communauté. Même les pays qui appliquaient la philosophie collectiviste (URSS, Europe de l’Est, etc….) sont revenus à la philosophie néo-libérale.

- Il apparaît à la lumière de tout ce qui a été exposé ci-haut, que le budget d’Etat est l’expression chiffrée de la politique économique, sociale et culturelle du Gouvernement qui le propose. Et c’est parce qu’il propose des prélèvements sur les revenus des citoyens et qu’il propose des allocations de ressources pour réaliser des objectifs de développement (et / ou de justice) économique, social et culturel au nom et pour le compte du peuple, qu’il est soumis au contrôle et à l’approbation de ce peuple à travers ses représentants élus à l’Assemblée Nationale ou au parlement.

La grande dépression économique des années 1930 a produits des niveaux intolérables de chômage dans les économies occidentales. Elle démontra l’échec du

marché libre à promouvoir l’intérêt public contrairement au affirmation des classiques avec Adam SMITH ; Ces pays ont adopté des positions interventionniste en accord général avec Keynes et autres qui affirmaient que les Gouvernements peuvent utiliser les Fiances Publiques (c’est à dire dépenses, dettes et impôts) pour modifier le comportement du marché dans le sens de promouvoir le plein emploi et partant l’intérêt public.

Mais cette croyance également s’est effondrée à partir des années 1970 où les très grandes fluctuations économiques coïncidèrent avec des hausses de l’inflation, des augmentations des taux de chômage, des déficits du commerce international, l’endettement croissant du secteur public, des portions de plus en plus grandes des revenus et dépenses prélevées par les impôts, etc….Tout ceci démontrait apparemment l’impuissance de l’Eta à contrôler les marchés dans sa quête de promouvoir l’intérêt public. Ainsi, la croyance générale en la toute puissance de l’Etat et de son habilité à résoudre les problèmes économiques et soucieux s’effondra et conduisit à la résurgence du néo-libéralisme avec Friedman et autres qui s’attaquèrent à la trop grande intervention de l’Etat qui selon eux, est à la source de tous les maux et serait même, selon eux, à la source de la grande dépression des années 30. En conclusion trop d’Etat est mauvais et contre productif : au contraire l’Etat servira mieux l’intérêt public en réduisant son intention dans l’économie de marché.

Les arguments du néo-libéralisme ont été largement acceptés et adoptés dans les années 80 et 90. Sa réapparition en force était, en fait, un résultat inévitable de la globalisation.

La globalisation est un processus qui suit son cours. C’est un processus cumulatif d’une internationalisation de plus en plus grandissante du commerce et des marchés financiers.

II. Eléments du contrôle parlementaire du Budget

A. Le budget d’Etat est l’instrument de la politique fiscale du Gouvernement

- La politique fiscale est l’utilisation, par le Gouvernement, des impôts (composante principale des recettes budgétaires), des dépenses publiques et des opérations de dette publique pour influencer délibérément les activités économiques du pays en vue d’atteindre des objectifs de stabilité et de croissance économique.

- Au début, la préoccupation de tous était d’avoir un budget équilibré, c’est à dire un budget où les dépenses ne devaient en aucun cas, dépasser les recettes (ressources). Dans ce cas les ressources fiscales (provenant des impôts et taxes) devraient être limitées au niveau tout juste nécessaire pour couvrir les dépenses programmées :

- le souci était de contrôler et de « freiner » les velléités des gouvernements à trop prélever sur les revenus des citoyens : les vérifications et contrôles porteront sur les taux, assiettes et la légalité des impôts et taxes proposés, le réalisme des autres ressources proposées et des prévisions annuelles.

- En ce qui concerne les dépenses proposées, les contrôles porteront sur leur légalité, leur opportunité, leur efficience et les efforts d’économie.

- Mais depuis la grande crise des années 1930 caractérisée par le grand chômage et la sous utilisation des capacités de production des économies occidentales, l’unanimité fut faite autour de la nécessaire intervention de l’Etat pour relancer et soutenir l’activité économique. Le souci n’était plus d’assurer l’équilibre budgétaire coûte que coûte. Le déficit budgétaire et son corollaire de dette publique furent acceptés et même encouragés comme moyens de relancer la demande et la production au niveau national et même de réduire les disparités régionales à l’intérieur du pays.

- Mais cependant que la politique fiscale dans les pays industrialisés était surtout conçue pour réduire le chômage en stimulant la demande à travers le financement du déficit, elle est plutôt conçue dans les pays en développement comme partie intégrante des plans ou programmes de développement avec l’objectif global de faire les ajustements appropriés de l’économie.

-La croissance et le développement économique dans les pays en développement constituent une œuvre de longue haleine. En la matière la plupart des efforts sont concentrés sur la politique fiscale à cause des faiblesses inhérentes dans une application efficace de la politique monétaire (manque des marchés financiers développés, existence de larges secteurs non monétisés de l’économie, etc….)

En tout cas, malgré les évolutions intervenues, le souci permanent de tous les parlements à travers le monde a été de contrôler étroitement les Gouvernements en vue de canaliser les prélèvements sur les revenus des citoyens à travers un contrôle rigoureux non seulement des recettes budgétaires proposées mais aussi et surtout une analyse des dépenses programmées

Comme mentionné plus haut, tout budget comprend un état de recettes et un état de dépenses proposés à l’approbation du parlement (Assemblée Nationale). Le rapprochement de ces deux états laisse apparaître un excédent ou un déficit dont l’utilisation ou le financement est également proposé dans le budget.

Les recettes et les dépenses sont classées suivant une nomenclature qui permet de les comprendre et de les analyser.

Il y a plusieurs manière de classer les transactions décrites dans un budget. La manière de classer dépend de l’objectif ou des objectifs visés par les décideurs.

Ainsi, au début pour prendre en charge les besoins du contrôle parlementaire nouvellement conquis, la principale préoccupation de la nomenclature était de permettre une meilleure compréhension des intentions et des raisons pour lesquelles Gouvernement cherchait à lever des fonds. Plus tard quand pour des raisons de gestion et d’efficience, il est devenu nécessaire de mesurer les coûts des biens et services, la nomenclature a évolué pour prendre en charge cette préoccupation.

Plus tard encore avec l’utilisation du budget à des fuis de politique économique, il devient nécessaire de remanier les nomenclatures budgétaires pour satisfaire à des préoccupations de gestion, d’efficience et d’efficacité.

Il apparaît donc clairement qu’une bonne classification (nomenclature à est une bonne compréhension et analyse du budget.

· les dépenses d’investissement des dépenses de fonctionnement et des dépenses de transfert (subvention aux organismes ou aux personnes), etc….

· les impôts directs, des impôts indirects ; les recettes fiscales des recettes non fiscales et même les différentes sources des prêts et des dons ou même les différents types de bons du trésor.

Une bonne nomenclature permet également d’identifier les services d’assiettes et de recouvrement (DGI, DGD, DNDC, etc…) ou de présenter les dépenses par structure dépensière.

- Les recettes peuvent être classées de différente manière : classification par nature de l’impôt (impôt directs, impôts indirects, emprunts et dons par sources, etc…)

En tout cas, le contrôle peut porter sur la légalité (y compris le taux, l’assiette), le montant (notamment les méthodes et le réalisme de la prévision), l’opportunité, etc…

- les dépenses également peuvent être classées selon leur nature, leur caractères économiques et fonctionnelles.

- Le contrôle des dépenses peut porter leur opportunité leur efficience, leur efficacité, les efforts d’économie, etc…

- Evolution des reformes budgétaires liées au besoins d’allocation efficients des ressources de la société et de contrôle des décideurs : PPBS, RCB, Budget programmé, etc…

Mesures du poids de l’Etat dans l’Economie

- Le ratios entre Finances Publiques et PIB est une mesure de la part du Gouvernement dans le produit national. Il mesure la taille relative du secteur public et du secteur privé dans l’économie. Le niveau de ces deux parts à récemment fait l’objet de débats dans beaucoup de pays.

- On peut noter quatre (4) ratios intéressants des Finances Publiques (Budget) par rapport à l’économie : ratios dépenses publiques et PIB, recettes fiscales et PIB, prêts du secteur public et PIB et dette du secteur public et PIB.

· le ratio dépenses publiques par rapport au PIB : il donne une indication du degré d’intervention du Gouvernement dans l’économie et dans la société pour tenter d’influencer la disponibilité et la consommation de biens et services : 40 % de ratio veut dire que le Gouvernement (secteur public) représente 2/5 du produit national et le secteur privé 3/5.

· Puisque les dépenses publiques doivent être financées, plus le ratio dépenses publiques par rapport PIB est élevé , plus le ratio recettes fiscales et / ou le ratio emprunt public par rapport au PIB sont élevés. Ces emprunts publics entraînent une argumentation du ratio dette publique par rapport en PIB.

· Le ratio recettes fiscales par rapport au PIB donne une indication du niveau de la pression fiscale, c’est à dire de l’importance du revenu des citoyens prélevé par l’Etat.

· Le ratio emprunt du secteur public par rapport au PIB reflète l’excès des dépenses par rapport au revenus publics. Dans ce cas il faut veiller à l’équité intergénérationnelles (investissements de longue vie, route, école centres de santé et hôpitaux) ou dépenses de consommation (génération actuelle vit au dépend de générations futures)

- Union Européenne : prêts nets du Gouvernement (prêts bruts moins remboursements) ne doit pas dépasser 3% du PIB : ceci est supposé être le niveau maximum d’emprunt permettant d’éviter l’inflation et protéger la valeur de la monnaie commune).

· le ratio dette publique par rapport au PIB permet de mesurer la contrainte d’affectation des ressources dans les budgets futurs (priorité à l’obligation de rembourser la dette et ses intérêts).

- Gap structurel : quand les dépenses publiques augmentent plus rapidement que les recettes sur le long terme : dans un tel cas, les Finances publiques deviennent de plus en plus insoutenables. Il entraîne :

· des niveaux élevés d’emprunts qui doivent être payés par les générations futures :

- la solution est l’ajustement structurel : En effet, fondamentalement, l’ajustement structurel n’est rien de plus que le besoin de reconsidérer le volume et la composition des dépenses et des investissements pour tenir compte de l’évolution des revenus.

- A un certain niveau de gap structurel, la question n’est pas de savoir s’il faut ou non procéder à de tels ajustements, mais comment les opérer.

Les solutions doivent s’opérer dans une perspective de court moyen et long terme.

· dans le court terme, il est nécessaire de ramener les dépenses au niveau des revenus (réduire les dépenses d’investissements non productives, réduire le ratio emprunt / PIB, limiter l’argumentation des salaires et des effectifs dans le secteur public, etc…ou de chercher à augmenter les revenus (augmentation de recettes, pression fiscale). Compte tenu les pressions politiques et sociales, on a l’impression que la solution est pire que le mal. (FMI)

· dans le moyen terme (2 à 6 ans), il faut revoir le volume et les structures de l’investissement et lever les goulots d’étranglement ( privatisation d’entreprises publiques malades, assainir le cadre des transactions économiques, etc..) en vue de relancer la croissance (qui permet notamment d’augmenter les revenus) (Banque Mondiale avec les réformes structurelles

· dans le long terme (6 à 20 ans), il faut réorienter l’investissement ou la transformation des institutions sociales et économiques de façon à assurer sur le développement (CEA) durable.

L’ajustement n’est pas chose aisée : il exige l’audace et la patience. Mais le refus d’ajuster expose à des conséquences plus pénibles.

- La loi de règlement approuve les comptes relatifs à l’exécution du budget et règle définitivement le budget de l’Etat.

- Le gouvernement dépose devant l’Assemblée un projet de loi de règlement définitif du budget de l’Etat appuyé par un état général d’exécution du budget en recettes et en dépenses qui fait également apparaître le résultat de cette exécution.

- La section des comptes de la Cour Suprême envoie à l’Assemblée Nationale un rapport sur l’exécution du même budget et une déclaration générale de conformité après examen des comptes de gestion de comptables et du compte général annuel de l’Etat (compte administratif des ordonnateurs.

- La loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses en rapportant à un même exercice : le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d’avances et procède à l’ajustement des prévisions aux réalisations (annulation de crédits non consommés et ouverture de crédits complémentaires à hauteur de cas de dépassement).

- le déficit ou l’excédant résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général

- les profits et les pertes constatés dans l’exécution des comptes spéciaux du trésor, etc.

Le projet de loi de règlement est accompagné d’une note explicative faisant connaître l’origine des dépassements de crédits et la nature des pertes et profits.

Principales caractéristiques

Croyances

Implications générales

Implications pour le Secteurs Public

Implications pour les finances publiques

II. Eléments du contrôle parlementaire du Budget

Mesures du poids de l’Etat dans l’Economie